《讀者投書》海污法修正應有新思維 船舶油污不應再是現代海洋污染的原罪
20230223 台灣新生報航運版
◎輔仁大學法律學院 黃裕凱教授
現行海洋污染防治法（以下簡稱海污法）於二○○○年十一月一日公布實施，不到二個半月的二○○一年一月十四日就發生墾丁龍坑的阿瑪斯號礦沙船油污案。的確，基於國際先前發生的許多重大船舶油污案，以及從油污的巨災可見的高聚焦性，無論從當時的立法或社會氛圍：形同認定「海污等於油污」！加上我國長期無法參與國際公約，國內行政立法偏好選擇性立法的結果，我國二○○○年的海污法堪可謂全球最為嚴格的海污立法當不為過，比美國的一九九○年油污染法OPA還要嚴格。現行海污法與國際規範差異最大且最受航運業者，包括油污無法主張責任限制、無免責事由、應負責之人範圍過廣、人員留置、財務擔保基礎不同於國際規範等。
全球海洋污染源百分比的完整統計資料不多見，最權威者仍為三十年前聯合國環境署（UNEP）於一九九一年關於全球海洋污染源的統計資料。依該資料，既使於一九九○年代，來自船運溢油（shipping spills）亦僅佔其中的一二％，海洋污染最大污染源是與大家都有關的陸源徑流污染（land runoff）達四四％，其次是空氣排放污染（airborne emissions）三三％，之後為海洋棄置（ocean dumping）污染十％，及離岸設施油氣污染（offshore oil and gas）為一％。
自UNEP資料發佈以來，在IMO及世界各國等努力下，油輪雙殼船強制適用等船舶設計結構方面的改進、STCW及ISM等人員管理層面的強化，海上運輸因風險高，雖然每年還是會發生若干油污事件，但與一九九○年代相較，這二十、三十年來，船舶油污事件已大幅降低，從ITOPF每年發佈的超過七噸以上的油輪溢油統計，迄至二○二○年，全球油輪油污事故已從一九七○年代平均每年七八·八起的最高峰，漸次滑落到一九九○年代平均三五·八起，二○○○年代的一八·一起、二○一○年代以後的六·三起。換言之，如反推回一九九一年UNEP的數據，今日來自船舶的油污染可能已遠低於當時所統計的一二％。於今日，隨著可見污染類型的降低、氣候變遷、生態永續等議題的著重，海洋污染的著重點，已從有形可見轉向無形不可見，包括重金屬、塑料廢棄物（含塑膠微粒）、化學品、藥物、殺蟲劑、化肥等污染。
依據波士頓大學的全球健康（Annals of Global Health）二○一九年度報告，前述海洋污染源主要來自陸源污染，約佔全球海洋污染來源平均值八十％；且依據歐洲環境署（EEA）統計資料，重金屬、化學品及海廢於歐洲某些區域海域，例如波羅地海佔九六％、黑海佔九一％、地中海佔八七％不等。
過去半世紀，東亞及東南亞一直的海洋重金屬污染最嚴重區域，佔全球近五○％。全球海洋廢棄物（九○％為塑膠製品）從一九九○年代約十五億噸增加至二○一五年代的八十億噸，二○二五年預估達一五○億噸。工業化學品產量指數，也從一九八七年代的四五％，快速提升至二○二○年的一五○％。本人引用前述數據，不是在為船舶油污找理由，找藉口。船舶油污仍然重要，但從比重上來說，其重要性真得已遠不如前。此海洋環境保護及污染防治的思潮變動，是海污法修正必須正視的核心方向。前述各數據其實無須本人引用，這應該是我國海洋環境保護機關本應知曉的事。
反觀本次即將送行政院院會審議的海污法草案，從二○一七年四月環保署起草擬定，六月草案公告；二○一八年四月移交給新成立的海洋委員會，海洋委員會接續研修，二○二○年七月再次草案公告，因有不少爭議，直至二○二二年底草案才送行政院。綜評本次送院的海污法修正草案，是在現行海污法的窠臼下，完全無視晚近海洋污染的思潮，適用範圍加大、責任及罰則加重、限制更嚴、另外增收海污費及設立海污基金等。現行海污法與國際規範差異最大且最受航運業者詬病者，包括油污無法主張責任限制、無免責事由、應負責之人範圍過廣、人員留置、財務擔保基礎不同於國際規範等事項完全保留外，罰則不分故意過失，都是與國際公約規範嚴重背離的項目。
以海污費徵收及設立海污基金為例，主要徵收對象是原油進口業者，核心徵收依據為一九七一年基金公約。我國因非一九七一年基金公約會員國，建立自己的「油污基金」以因應油污損害不夠賠、找不到人賠的處境，無可厚非。本人也支持徵收及設置，因假設我國為一九七一年基金公約會員國，這些業者本來就要繳交，他們已經超過五十年沒繳了。但，基金公約的核心目的是與一九六九年CLC（油污染民事責任公約）相搭配，由油輪運送人及貨油進口商（dirty cargo）一起來承擔油污損害，這是國際油污責任妥協下的平衡結果，也是國際油污責任採用較為嚴格的次嚴格責任（semi-strict liability僅極少數情況方可主張免責，CLC公約第三條第二項）、峽道型責任（channeling liability僅船舶登記所有權人為責任主體，CLC公約第一條第三款）、責任基礎加重下得主張責任限制（limitation of liability）的平衡規範（CLC公約第五條）、以及油污責任能有效確保所搭配的財務擔保制度（financial security，CLC公約第七條）等完整規範制度下的環節。但在本次修法仍維持「海污等於油污」的舊思維下，原油進口商必須承擔絕大多數的海污費支付責任，而所徵收的海污費所建立的海污基金又非完全針對油污補償為使用。無論以前環保署時代一直強調「污染者付費」，基金等行政公課的使用強調專款專用，本次海污法草案的修正均存在著嚴重問題。
二○一七年四月環保署草案，雖有不足，但在本人的勸說下，尚納入若干國際規範，如責任限制等。於二○一七年十月二十三日航港局所舉辦針對當時環保署草案的公聽會上，本人語重心長地表示：「本人協助環保署處理海污事件十多年，好不容易讓他們瞭解海污事件為海事事件，海污事件可主張責任限制的想法；草案雖未達業者能完全符合國際規範的理想，但畢竟有跨出一步；環保署至少與海洋污染有直接關連，但海洋保育與海洋污染的連結度更低了，未來海污業務由海委會/海保署主導後，不知還要多久，他們才能瞭解。」未料，本人前述一席話真的一語成讖，本次海委會/海保署主導下的海污法修正，不僅未向國際規範靠近，反而更進一步背離了國際規範。海污國際性質特強，我們真得還有很長的路要走。