《讀者投書》海污法修正應有新思維 船舶油污不應再是現代海洋污染的原罪 20230223 台灣新生報航運版

                                                                                               ◎輔仁大學法律學院 黃裕凱教授 

現行海洋污染防治法(以下簡稱海污法)於二○○○年十一月一日公布實施,不到二個半月的二○○一年一月十四日就發生墾丁龍坑的阿瑪斯號礦沙船油污案。的確,基於國際先前發生的許多重大船舶油污案,以及從油污的巨災可見的高聚焦性,無論從當時的立法或社會氛圍:形同認定「海污等於油污」!加上我國長期無法參與國際公約,國內行政立法偏好選擇性立法的結果,我國二○○○年的海污法堪可謂全球最為嚴格的海污立法當不為過,比美國的一九九○年油污染法OPA還要嚴格。現行海污法與國際規範差異最大且最受航運業者,包括油污無法主張責任限制、無免責事由、應負責之人範圍過廣、人員留置、財務擔保基礎不同於國際規範等。

全球海洋污染源百分比的完整統計資料不多見,最權威者仍為三十年前聯合國環境署(UNEP)於一九九一年關於全球海洋污染源的統計資料。依該資料,既使於一九九○年代,來自船運溢油(shipping spills)亦僅佔其中的一二%,海洋污染最大污染源是與大家都有關的陸源徑流污染(land runoff)達四四%,其次是空氣排放污染(airborne emissions)三三%,之後為海洋棄置(ocean dumping)污染十%,及離岸設施油氣污染(offshore oil and gas)為一%。

自UNEP資料發佈以來,在IMO及世界各國等努力下,油輪雙殼船強制適用等船舶設計結構方面的改進、STCW及ISM等人員管理層面的強化,海上運輸因風險高,雖然每年還是會發生若干油污事件,但與一九九○年代相較,這二十、三十年來,船舶油污事件已大幅降低,從ITOPF每年發佈的超過七噸以上的油輪溢油統計,迄至二○二○年,全球油輪油污事故已從一九七○年代平均每年七八·八起的最高峰,漸次滑落到一九九○年代平均三五·八起,二○○○年代的一八·一起、二○一○年代以後的六·三起。換言之,如反推回一九九一年UNEP的數據,今日來自船舶的油污染可能已遠低於當時所統計的一二%。於今日,隨著可見污染類型的降低、氣候變遷、生態永續等議題的著重,海洋污染的著重點,已從有形可見轉向無形不可見,包括重金屬、塑料廢棄物(含塑膠微粒)、化學品、藥物、殺蟲劑、化肥等污染。

依據波士頓大學的全球健康(Annals of Global Health)二○一九年度報告,前述海洋污染源主要來自陸源污染,約佔全球海洋污染來源平均值八十%;且依據歐洲環境署(EEA)統計資料,重金屬、化學品及海廢於歐洲某些區域海域,例如波羅地海佔九六%、黑海佔九一%、地中海佔八七%不等。

過去半世紀,東亞及東南亞一直的海洋重金屬污染最嚴重區域,佔全球近五○%。全球海洋廢棄物(九○%為塑膠製品)從一九九○年代約十五億噸增加至二○一五年代的八十億噸,二○二五年預估達一五○億噸。工業化學品產量指數,也從一九八七年代的四五%,快速提升至二○二○年的一五○%。本人引用前述數據,不是在為船舶油污找理由,找藉口。船舶油污仍然重要,但從比重上來說,其重要性真得已遠不如前。此海洋環境保護及污染防治的思潮變動,是海污法修正必須正視的核心方向。前述各數據其實無須本人引用,這應該是我國海洋環境保護機關本應知曉的事。

反觀本次即將送行政院院會審議的海污法草案,從二○一七年四月環保署起草擬定,六月草案公告;二○一八年四月移交給新成立的海洋委員會,海洋委員會接續研修,二○二○年七月再次草案公告,因有不少爭議,直至二○二二年底草案才送行政院。綜評本次送院的海污法修正草案,是在現行海污法的窠臼下,完全無視晚近海洋污染的思潮,適用範圍加大、責任及罰則加重、限制更嚴、另外增收海污費及設立海污基金等。現行海污法與國際規範差異最大且最受航運業者詬病者,包括油污無法主張責任限制、無免責事由、應負責之人範圍過廣、人員留置、財務擔保基礎不同於國際規範等事項完全保留外,罰則不分故意過失,都是與國際公約規範嚴重背離的項目。

以海污費徵收及設立海污基金為例,主要徵收對象是原油進口業者,核心徵收依據為一九七一年基金公約。我國因非一九七一年基金公約會員國,建立自己的「油污基金」以因應油污損害不夠賠、找不到人賠的處境,無可厚非。本人也支持徵收及設置,因假設我國為一九七一年基金公約會員國,這些業者本來就要繳交,他們已經超過五十年沒繳了。但,基金公約的核心目的是與一九六九年CLC(油污染民事責任公約)相搭配,由油輪運送人及貨油進口商(dirty cargo)一起來承擔油污損害,這是國際油污責任妥協下的平衡結果,也是國際油污責任採用較為嚴格的次嚴格責任(semi-strict liability僅極少數情況方可主張免責,CLC公約第三條第二項)、峽道型責任(channeling liability僅船舶登記所有權人為責任主體,CLC公約第一條第三款)、責任基礎加重下得主張責任限制(limitation of liability)的平衡規範(CLC公約第五條)、以及油污責任能有效確保所搭配的財務擔保制度(financial security,CLC公約第七條)等完整規範制度下的環節。但在本次修法仍維持「海污等於油污」的舊思維下,原油進口商必須承擔絕大多數的海污費支付責任,而所徵收的海污費所建立的海污基金又非完全針對油污補償為使用。無論以前環保署時代一直強調「污染者付費」,基金等行政公課的使用強調專款專用,本次海污法草案的修正均存在著嚴重問題。

二○一七年四月環保署草案,雖有不足,但在本人的勸說下,尚納入若干國際規範,如責任限制等。於二○一七年十月二十三日航港局所舉辦針對當時環保署草案的公聽會上,本人語重心長地表示:「本人協助環保署處理海污事件十多年,好不容易讓他們瞭解海污事件為海事事件,海污事件可主張責任限制的想法;草案雖未達業者能完全符合國際規範的理想,但畢竟有跨出一步;環保署至少與海洋污染有直接關連,但海洋保育與海洋污染的連結度更低了,未來海污業務由海委會/海保署主導後,不知還要多久,他們才能瞭解。」未料,本人前述一席話真的一語成讖,本次海委會/海保署主導下的海污法修正,不僅未向國際規範靠近,反而更進一步背離了國際規範。海污國際性質特強,我們真得還有很長的路要走。

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